Основи аграрної політики — рівні можливості, прозорість і плюралізм

І роблять це на диво добре. Еластичність українського аграрного сектора просто чудова.

Частка сільського господарства в економіці збільшилася з 8,5% в 2013 р. до 12,5% у 2015 р. Виробництво як зернових, так і олійних культур, зокрема експорт, досягло рекордного рівня за останні два роки. Частка експорту агропродовольчої продукції зросла з 30% у 2015 р. до сенсаційних 40% у першій половині 2016 р. Вітчизняний експорт годує близько 150 млн осіб у країнах-імпортерах. Україна отримує іноземну валюту і стабілізацію за рахунок експорту агропродовольчих продуктів.

Сьогодні майже кожен другий долар на експортних ринках заробив агробізнес. Крім того, було розроблено нові експортні напрямки для м'яса і молочної продукції, коли Росія закрила свої кордони. Вітчизняні продовольчі продукти конкурентоспроможні. Цих результатів було досягнуто на тлі низьких світових цін на агросировинні товари, скорочення доступу до фінансування і зниження підтримки сільгосптоваровиробників у країні.

Ось чому сектор заслуговує на особливу увагу і лояльну аграрну політику.

Тож що відбулося протягом останніх 2,5 років після Революції гідності в Україні?

Задля справедливості варто визнати, що було зроблено важливі кроки з реформування, включаючи дерегулювання, державні закупівлі та спрощення процедур торгівлі, але також потрібно сказати, що українці очікують більшого. Ми бачили, що політики і законодавці ініціюють зміну аграрної політики, створюють робочі групи і формулюють різні стратегії. Чи допомогло це докорінно змінити спосіб ведення агробізнесу в Україні? Очевидно, що несуттєво! Фермери і сільгосппідприємства відразу згадають про необхідність подальших важливих кроків із реформування. Прийшов час серйозно поставитися до аграрної політики. Найбільш важливим є те, що українські лідери повинні зробити важливий вибір і сказати: «Я служу країні, а не окремим групам за інтересами!» Це є відправною точкою в створенні рівних умов для всіх виробників, незалежно від їхнього розміру та організаційно-правової форми.

Сьогоднішня аграрна політика — як айсберг з видимою вершиною, але більша частина айсберга знаходиться під водою. Видима частина айсберга — для громадськості, засобів масової інформації та міжнародних партнерів. Другий шар є невидимим для сторонніх, і саме цей чарівний трюк створює цінність для інсайдерів. Як наслідок — добре написані блискучі стратегії, плани дій красиво виглядають на папері, але вони лише частково працюють на практиці. Громадяни розчаровуються. Це, безумовно, не в інтересах української еліти за часів міжнародної агресії та зростаючої нестабільності. Найбільш важливі питання повинні бути сформульовані чесно і сміливо справжніми лідерами, які ставлять інтереси країни на перше місце.

Проте «армія» з 380 тис. державних службовців в Україні — серед них в тому числі в десять разів більше ветеринарів і фітосанітарів, ніж можуть собі дозволити країни Західної Європи, — відмовляється змінювати старі і дискредитовані звички приймати довільні рішення, засновані на перевантажених нормативних вимогах, в тому числі всі види перевірок, дозволи, ліцензії, сертифікати та реєстрації. Кабінет міністрів України має привести державне управління та нормативно-правові реформи для розробки більш розумних норм у відповідність з міжнародними вимогами і знайти способи зменшити вплив державного управління, впровадити механізми контролю ефективності та підзвітності, платити більше меншій кількості службовців, які залишилися. Але всі ми знаємо, що це буде важка боротьба з корисливими інтересами тих, хто має вигоду з існуючої системи і творчо розробляє схеми, які обтяжують життя фермерам і агробізнесу непотрібними правилами, що призводять до високих витрат на дотримання вимог і корупцію.

Без сумнівів, найбільш актуальним і важливим завданням політики є реформа ринку сільгоспугідь. Білорусь і Україна — дві останні європейські країни з мораторієм на продаж землі приватних сільгоспугідь. Крім того, управління державними землями сільськогосподарського призначення не є прозорим процесом, що веде до величезних втрат доходів для Уряду. В цій ситуації виграють виробники. Ціни на оренду найнижчі в Європі, й існує багато людей, які отримують свою частку — близько 10,5 млн га державної землі сільськогосподарського призначення — безкоштовно, в тому числі фермери, агробізнес, наукові установи та державні підприємства. Зареєстровано лише 24% державних земель і 71% приватної землі. Втрати для держави оцінюються приблизно в $1 млрд на рік із тяжкими наслідками для земельних відносин, коли найпотужніший і найбільш агресивний сусід отримує найдешевші землі. До того ж правоохоронні органи все ще слабкі.

Продовження терміну оренди до 7 років — це мінімальна допомога? Після цієї реформи кількість зареєстрованих лізингових контрактів різко скоротилася, це свідчить про те, що власники землі вважають за краще не укладати короткострокових контрактів у період невизначеності й очікування кращого функціонування ринку землі в майбутньому. У той же час число приватних земельних ділянок без права власності зростає в зв'язку з демографічною динамікою. Власники землі вмирають або мігрують в міста чи за кордон. Ті, хто хотів би продати свої права на землю, щоб отримати додатковий дохід, позбавлені своїх конституційних прав внаслідок збільшення нерівності в доходах між містом і селом.

Чи допоможе децентралізація державної землі сільськогосподарського призначення? Є докази того, що механізми соціального та демократичного управління на комунальному рівні дозволять створити ринкові та інвестиційні можливості в сільській місцевості. Децентралізація державних сільськогосподарських угідь сприятиме подальшій приватизації, доступу до фінансів, регіональному та територіального плануванню й розвитку громади зі значним потенціалом для механізмів підтримки сільського господарства подібно до країн ЄС.

Аграрні асоціації знають всі ці проблеми дуже добре. Однак, оскільки вони не в змозі ефективно об'єднатися і створити гарне лобі для проведення стратегічних реформ, яких потребує країна, то концентруються на своїх вузьких приватних інтересах. Потужного об'єднання лобістської групи, яка б представляла основні групи виробників, власників землі і сільських домогосподарств, у країні не існує. Представники фермерів і агропромислових об'єднань, як правило, заявляють про свою власну бізнес-модель, яка найкраще підходить для країни, і відмовляються ефективно співпрацювати на національному рівні. Це в корені відрізняється від країн ЄС, в яких фермери та агропідприємства об'єднали свої зусилля для досягнення відчутних перемог аграрної політики.

Одна з основних причин — сьогоднішні представники лобістських груп переоцінюють свої власні бізнес-моделі. Приватні фермери вважають агрохолдинги своїми ворогами, і великі корпоративні господарства розглядатимуть дрібного виробника як менш продуктивного. Це когнітивне викривлення можна зрозуміти, але немає жодних емпіричних доказів того, що дрібні одиниці менш продуктивні, ніж великі, або що великі одиниці менш продуктивні, ніж дрібний власник. Те, що ми дізналися за 25 років пострадянських досліджень продуктивності ферм, прояснює ситуацію. Відмінності в продуктивності ферм в тих самих групах господарств — наприклад, групи приватних господарств від 200 до 500 га або групи колективних господарств від 1000 до 2000 га — набагато істотніші, ніж між цими групами. Ця різниця в Україні навіть більша, ніж в інших європейських країнах.

Аналітики сказали б, що крива розподілу продуктивності ферм в Україні більш розтягнута. Чи є агрохолдинги більш конкурентоспроможними через економію масштабу? Немає ніяких емпіричних доказів економії залежно від масштабу за межами 1000 га! Це означає, що дослідження підтверджують здоровий глузд. Деякі фермери більш успішні, ніж інші, навіть з подібною ресурсною базою землі через їхні підприємницькі навички, удачу і важку працю. З поліпшенням функціонування механізмів введення та виведення з сільськогосподарських ринків землі, розвитком здорової конкуренції і забезпеченням рівних можливостей це стане ще більш помітним. Ви можете знайти найгірше і найкраще в тій самій групі господарств — малих, середніх і великих — безпосередньо поруч на українських землях.

Подібні емпіричні спостереження мають важливе практичне застосування саме в політиці. Якщо розмір підприємства не має вагомого значення, то як популісти можуть навчити нас просувати чи заохочувати ту чи іншу бізнес-модель? Лідерів в технології? Найвигідніших? Найбільш агресивних на зарубіжних ринках? Найбільших або найменших? Як переконатися в тому, що Уряд оперує кращою моделлю для майбутнього країни? Моя власна відповідь на ці запитання після більш ніж 30 років відкриттів і навчання дуже проста: немає доказів того, що одна бізнес-модель перевершує інші, так само немає й оптимальних розмірів ферм і кращої бізнес-моделі сільського господарства! Але є багато підприємців, у тому числі дрібних фермерів і сільських домогосподарств, які вкладають свої власні гроші в бізнес і приймають всі виробничі і ринкові ризики в складних умовах. Чому державні службовці або політики повинні намагатися навчити їх свого бізнесу? Питання оптимальних розмірів і бізнес-моделі просто неактуальне. Прийняття різноманітності і плюралізму є відповіддю.

Але інше питання залишається досить актуальним: як створити рівні умови і рівні можливості для господарств усіх розмірів і організаційних форм? Як переконатися в тому, що доступ до фінансових ресурсів, технологій, знань і політичних рішень однаковий? Очевидно, що у нас в країні існує значна різниця. Неконкурентне бізнес-середовище України, поряд із відсутністю рівних умов, є серйозною перешкодою на шляху розвитку українського потенціалу. Якщо цей висновок вірний, варто уникати популістських заяв і створювати рівні умови. Така демократична і плюралістична політика, швидше за все, сприятиме меншому цинізму і кращим результатам.

Хайнц Штрубенхофф, керівник програм розвитку агробізнесу IFC/World Bank Group