Основы аграрной политики — равные возможности, прозрачность и плюрализм

И они делают это на удивление хорошо. Эластичность украинского аграрного сектора просто замечательная.

Доля сельского хозяйства в экономике увеличилась с 8,5% в 2013 г. до 12,5% в 2015 г. Производство как зерновых, так и масличных культур, в частности экспорт, достигло рекордного уровня за последние два года. Доля экспорта агропродовольственной продукции выросла с 30% в 2015 г. до сенсационных 40% в первой половине 2016 г. Отечественный экспорт кормит около 150 млн человек в странах-импортерах. Украина получает иностранную валюту и стабилизацию за счет экспорта агропродовольственных продуктов.

В настоящее время почти каждый второй доллар на экспортных рынках заработал агробизнес. Кроме того, были разработаны новые экспортные рынки для мяса и молочной продукции, когда Россия закрыла свои границы. Отечественные продовольственные продукты конкурентоспособны. Эти результаты были достигнуты на фоне низких мировых цен на агросырьевые товары, сокращения доступа к финансированию и снижения поддержки сельхозтоваропроизводителей в стране.

Вот почему сектор заслуживает особого внимания и лояльной аграрной политики.

Так что произошло в течение последних 2,5 лет после Революции достоинства в Украине?

Справедливости ради следует признать, что были сделаны важные шаги по реформированию, включая дерегулирование, государственные закупки и упрощение процедур торговли, но также нужно сказать, что украинцы ожидают большего. Мы видели, что политики и законодатели инициируют изменение аграрной политики, создают рабочие группы и формулируют различные стратегии. Помогло ли это коренным образом изменить способ ведения агробизнеса в Украине? Очевидно, что несущественно! Фермеры и сельхозпредприятия сразу упомянут о необходимости дальнейших важных шагов по реформированию. Пора серьезно отнестись к аграрной политике. Наиболее важно то, что украинские лидеры должны сделать важный выбор и сказать: «Я служу стране, а не отдельным группам по интересам!» Это является отправной точкой в создании равных условий для всех производителей, независимо от их размера и организационно-правовой формы.

Сегодняшняя аграрная политика — как айсберг с видимой вершиной, но большая часть айсберга находится под водой. Видимая часть айсберга — для общественности, средств массовой информации и международных партнеров. Второй слой является невидимым для посторонних, и именно этот волшебный трюк создает ценность для инсайдеров. Как следствие — хорошо написаны блестящие стратегии, планы действий красиво выглядят на бумаге, но они лишь частично работают на практике. Граждане разочаровываются. Это, безусловно, не в интересах украинской элиты во времена международной агрессии и растущей нестабильности. Наиболее важные вопросы должны быть сформулированы честно и смело истинными лидерами, которые ставят интересы страны на первое место.

Тем не менее, «армия» из 380 тыс. государственных служащих в Украине — среди них в том числе в десять раз больше ветеринаров и фитосанитаров, чем могут себе позволить страны Западной Европы, — отказывается менять старые и дискредитированные привычки принимать произвольные решения, основанные на перегруженных нормативных требованиях, в том числе все виды проверок, разрешения, лицензии, сертификаты и регистрации. Кабинет министров Украины должен привести государственное управление и нормативно-правовые реформы для разработки более разумных норм в соответствие с международными требованиями и найти способы уменьшить влияние государственного управления, внедрить механизмы контроля эффективности и подотчетности, платить больше меньшему числу оставшихся госслужащих. Но все мы знаем, что это будет тяжелая борьба с корыстными интересами тех, кто извлекает выгоду из существующей системы и творчески разрабатывает схемы, обременяющие жизнь фермерам и агробизнесу ненужными правилами, приводящими к высоким затратам на соблюдение требований и коррупцию.

Несомненно, наиболее актуальной и важной задачей политики является реформа рынка сельхозугодий. Беларусь и Украина — две последние европейские страны с мораторием на продажу земли частных сельхозугодий. Кроме того, управление государственными землями сельскохозяйственного назначения не является прозрачным процессом, что ведет к огромным потерям доходов для правительства. В этой ситуации выигрывают производители. Цены на аренду самые низкие в Европе, и есть много людей, которые получают свою долю — около 10,5 млн га государственной земли сельскохозяйственного назначения — бесплатно, в том числе фермеры, агробизнес, научные учреждения и государственные предприятия. Зарегистрировано только 24% государственных земель и 71% частной земли. Потери для государства оцениваются примерно в $1 млрд в год с тяжелыми последствиями для земельных отношений, когда самый мощный и самый агрессивный сосед получает самые дешевые земли. К тому же правоохранительные органы все еще слабы.

Продление срока аренды до 7 лет — это минимальная помощь? После этой реформы количество зарегистрированных лизинговых контрактов резко сократилась, это свидетельствует о том, что владельцы земли предпочитают не заключать краткосрочных контрактов в период неопределенности и ожидания лучшего функционирования рынка земли в будущем. В то же время число частных земельных участков без права собственности растет в связи с демографической динамикой. Владельцы земли умирают или мигрируют в города либо за границу. Те, кто хотел бы продать свои права на землю, чтобы получить дополнительный доход, лишены своих конституционных прав вследствие увеличения неравенства в доходах между городом и селом.

Поможет ли децентрализация государственной земли сельскохозяйственного назначения? Есть причины полагать, что механизмы социального и демократического управления на коммунальном уровне позволят создать рыночные и инвестиционные возможности в сельской местности. Децентрализация государственных сельскохозяйственных угодий будет способствовать дальнейшей приватизации, доступу к финансам, региональному и территориальному планированию и общинному развитию со значительным потенциалом для механизмов поддержки сельского хозяйства подобно странам ЕС.

Аграрные ассоциации знают все эти проблемы очень хорошо. Однако, будучи не в состоянии эффективно объединиться и создать хорошее лобби для проведения стратегических реформ, в которых нуждается страна, они концентрируются на своих узких частных интересах. Мощного объединения лоббистской группы, которая бы представляла основные группы производителей, собственников земли и сельских домохозяйств, в стране не существует. Представители фермеров и агропромышленных объединений, как правило, заявляют о своей собственной бизнес-модели, которая наилучшим образом подходит для страны, и отказываются эффективно сотрудничать на национальном уровне. Это в корне отличается от стран ЕС, где фермеры и агропредприятия объединили свои усилия для достижения существенных побед в политике.

Одна из основных причин — сегодняшние представители лоббистских групп переоценивают свои собственные бизнес-модели. Частные фермеры считают агрохолдинги своими врагами, и крупные корпоративные хозяйства будут рассматривать мелкого производителя как менее продуктивного. Это когнитивное искажение понятно, но нет никаких эмпирических доказательств того, что мелкие единицы менее продуктивны, чем более крупные, или что крупные единицы менее продуктивны, чем мелкий собственник. То, что мы узнали за 25 лет постсоветских исследований производительности ферм, проясняет ситуацию. Различия в производительности ферм в тех же группах хозяйств — например, группы частных хозяйств от 200 до 500 га или группы корпоративных хозяйств от 1000 до 2000 га — намного существеннее, чем между этими группами. Эта разница в Украине даже больше, чем в других европейских странах.

Аналитики сказали бы, что кривая распределения производительности ферм в Украине более растянута. Являются ли агрохолдинги более конкурентоспособными из-за экономии масштаба? Нет никаких эмпирических доказательств экономии в зависимости от масштаба больше, чем 1000 га! Это означает, что исследования подтверждают здравый смысл. Некоторые фермеры более успешны, чем другие, даже с подобной ресурсной базой земли из-за их предпринимательских навыков, удачи и тяжелой работы. С улучшением функционирования механизмов ввода и вывода из сельскохозяйственных рынков земли, развитием здоровой конкуренции и обеспечением равных возможностей это станет еще более заметным. Вы можете найти самое худшее и лучшее в той же группе хозяйств — малых, средних и крупных — в непосредственной близости на украинских землях.

Подобные эмпиричные наблюдения имеют важное практическое применение именно в политике. Если размер предприятия не имеет большое значение, то как популисты могут научить нас продвигать или поощрять ту или иную бизнес-модель? Лидеров в технологии? Самых выгодных? Наиболее агрессивных на зарубежных рынках? Самых больших или самых маленьких? Как убедиться в том, что правительство оперирует лучшей моделью для будущего страны? Мой собственный ответ на эти вопросы после более чем 30 лет открытий и обучения очень прост: нет доказательств того, что одна бизнес-модель превосходит другие, так как нет оптимальных размеров ферм и лучшей бизнес-модели сельского хозяйства! Но есть много предпринимателей, в том числе мелких фермеров и сельских домохозяйств, которые вкладывают свои собственные деньги в бизнес и принимают все производственные и рыночные риски в сложных условиях. Почему государственные служащие или политики должны попытаться обучить их своему бизнесу? Вопрос оптимальных размеров и бизнес-модели просто неактуален. Принятие разнообразия и плюрализма является ответом.

Но другой вопрос остается весьма актуальным: как создать равные условия и равные возможности для хозяйств всех размеров и организационных форм? Как убедиться в том, что доступ к финансовым ресурсам, технологиям, знаниям и политическим решениям одинаков? Очевидно, что у нас в стране есть огромные различия. Неконкурентная бизнес-среда Украины, наряду с отсутствием равных условий, является серьезным препятствием на пути развития украинского потенциала. Если этот вывод верен, следует избегать популистских заявлений и создавать равные условия. Такая демократичная и плюралистическая политика, скорее всего, приведет к меньшему цинизму и лучшим результатам.

Хайнц Штрубенхофф, руководитель программ развития агробизнеса IFC/World Bank Group