Легітимація земельної реформи

Проте є думки щодо того, як зробити сам процес впровадження реформи більш послідовним. В одному з моїх нещодавніх дописів були наведені результати опитування, які показують, що успішність впровадження реформ головним чином залежить від сприйняття їх легітимності громадянами. Легітимність — це складний конструкт, який полягає у сприйнятті суспільством змін з прагматичної, моральної та когнітивної точок зору.

Так, прагматична складова легітимності полягає у тому, що реформи мають відповідати вимогам своєї безпосередньої цільової аудиторії. В контексті земельної реформи емоційні дебати, масові протести сільгоспвиробників, блокування кордонів і доріг сільгосптехнікою вказують на те, що пропонована реформа задовольняє вимоги далеко не всіх представників безпосередньої цільової аудиторії. Причиною цього є наявність багатьох конфліктних вимог, таких як прагнення підтримати ефективного власника сільськогосподарського виробництва або забезпечити справедливу ціну землі з одночасним «приструненням» конкуренції та забороною іноземцям брати участь у ринку. А такі явища як неврахування інтересів фізичних осіб чи намагання вирішити питання доступу на ринок через Всеукраїнський референдум певною мірою свідчать про те, що проблема не лише в розрізненості інтересів цільової аудиторії, а й подекуди в розумінні того, хто ж саме є цільовою аудиторією. Таким чином, бар'єри для успішної прагматичної легітимації реформи залишаються неподоланими. Подолати їх можна, «почувши» вимоги безпосередньої цільової аудиторії, для чого необхідно забезпечити рівні можливості для донесення і обговорення вимог усіх учасників ринку з метою подальшого досягнення консенсусу.

Моральна складова легітимності реформ полягає в тому, що суспільство приймає зміни, виходячи з усталених нормативних орієнтирів. Тому, на відміну від прагматичної легітимності, її не вдасться досягти шляхом обміну вимогами заради консенсусу. Моральна легітимність забезпечується «вбудовуванням» пропонованих реформою змін в існуючі інституції. І якщо ініціативи на кшталт створення інституту земельного омбудсмена чи прийняття антирейдерського законодавства є правильними кроками на шляху моральної легітимації земельної реформи, то, наприклад, як співвідноситься впровадження ринку землі з не готовими до цього правоохоронною, фіскальною та фінансовою системами — незрозуміло. І це мова лише про труднощі з існуючими формальними інституціями. А як же бути із «вбудовуванням» реформи в інституції неформальні, що усталились зі звичаїв і традицій, включаючи міфи на кшталт «Земля — рідна мати, яку не можна продавати»? Саме тут важливим елементом моральної легітимації є обґрунтування цілей реформи та їх взаємоузгодженості. То все ж таки, які пріоритети земельної реформи? Притік інвестицій? Самозабезпечення продовольством? Експортоорієнтоване виробництво? Охорона земель? Сталий сільський розвиток? Запобігання корупції? Ефективне врядування ринку землі? Наскільки ці прагнення конфліктують одне з одним? Для цільової аудиторії потрібні чіткі (і обґрунтовані) відповіді на ці запитання.

Когнітивна складова легітимності полягає у зрозумілості реформи. Ясність та осяжність пропонованих змін забезпечують їх сприйняття як чогось саме собою зрозумілого, як необхідності. Для досягнення когнітивної легітимності потрібно працювати над популяризацією реформи шляхом роз'яснення її постулатів. Консультації в регіонах, обговорення із громадами — цілком правильний підхід, але який його результат на сьогодні? Наскільки зрозумілою є реформа, якщо впроваджуючий її законопроєкт наразі має понад 4000 правок, які потрібно прийняти/відхилити найближчим часом? Тут, напевно, потрібно не поспішати і відвести достатню кількість часу для розгляду (і розуміння!) всіх запропонованих змін і доповнень.

Отже, для успішного впровадження реформи необхідно усвідомлювати, що саме лежить в основі її сприйняття. Але важливо також розуміти, що легітимація змін — це процес тривалий і динамічний. Так, на рівні окремої організації сприйняття правомірності нововведень може відбуватися поступово, наприклад, від досягнення прагматичної легітимності на початку до отримання моральної легітимності трохи згодом і аж до забезпечення когнітивної легітимності — насамкінець. На рівні держави, де необхідно врахувати безліч інтересів і звести ризики негативних наслідків реформи до нуля, легітимація змін вимагає роботи за трьома вищезгаданими напрямками одночасно. В «турборежимі» досягти цього надзвичайно важко, якщо взагалі можливо.

Тарас Гагалюк, старший науковий співробітник ІАМО (Німеччина), член Експертної ради УКАБ