Примусове об’єднання: нова перспектива чи «державне рейдерство» ОТГ?
Директор з розвитку — заступник керівника Виконавчої дирекції Всеукраїнської асоціації громад Ігор Абрам'юк розповідає, що сьогодні існують непоодинокі випадки, коли серед ОТГ є, на жаль, громади, утворені не у повній відповідності з методикою.
«У деяких областях утворювалися занадто малі громади, які потенційно не є достатньо фінансово та економічно спроможними. На нашу думку, такі громади можна і навіть потрібно переформувати, тобто або їх об’єднувати між собою, або приєднувати до них сільські ради, які ще не увійшли до складу ОТГ (якщо є така можливість). Маємо гарний приклад прийняття рішення про добровільне злиття діючих об’єднаних територіальних громад на Волині, коли об’єдналися Липинська ОТГ з Підгайцівською ОТГ, а Боратинська ОТГ — з Гіркополонківською ОТГ для того, щоб укрупнитися, відповідати критеріям і бути більш спроможними. Громади самі зрозуміли, що вони в нових реаліях вижити не зможуть і шукали варіанти об’єднання-приєднання. Але були й випадки, коли діючі ОТГ не змогли домовитись між собою чи сусідніми сільськими радами, або ж не мали варіантів для розширення формату — вони є занадто малими, потенційно неспроможними, і держава мусить їх переформовувати.
Деякі з цих громад дійсно не передбачені в нових перспективних планах формування територіальних громад областей, і їх зникнення, на жаль, об’єктивне.
Але існує й третя категорія громад, які можна було і потрібно підсилити, доформувати, додати сусідні селищні та сільські ради. Однак із різних причин — політичних, бізнесових, земельних — ці громади не збережені, а поглинаються іншими, як правило, з центрами у великих містах чи райцентрах», — пояснює Ігор Абрам'юк.
Перспективні плани створили 70-80 гарячих точок
За словами Ігоря Абрам'юка, внаслідок таких процесів утворилося два типи проблемних точок. Перший — це коли ліквідовуються діючі ОТГ. Реакція на це була 29 травня, коли представники Асоціації об'єднаних територіальних громад провели акцію протесту біля Кабміну, вимагаючи збереження ОТГ.
«Об’єднані територіальні громади, які були добровільно утворені відповідно до Закону про добровільне об’єднання, і які зникли з перспективних планів, відстоюють позицію, що їх ліквідація є не зовсім законною. І вони мають певне право так говорити, бо насправді сумнівно з точки зору закону виглядає ухвалення подібних перспективних планів, в яких немає ОТГ, що утворені за законом і вже діють. Тому цілком очікувано, що деякі органи місцевого самоврядування звернуться до суду та організовуватимуть протести.
В свою чергу, Всеукраїнська асоціація громад зверталася до уряду, що не потрібно було цього робити, не потрібно було викликати хвилю протестів, яка може зашкодити реформі», — зазначає Ігор Абрам'юк.
Існує і інший тип проблем у цьому процесі — це коли села, селища, які не утворили ОТГ з різних причин за ці 5 років (а причин було багато — у деяких районах взагалі не давали об’єднуватися), зараз примусово об’єднали в дивні й навіть абсурдні формати.
Ігор Абрам'юк зазначає, що найбільш абсурдна ситуація в Новотроїцькому і Генічеському районах на Херсонщині, де утворили громади (якщо це можна назвати громадою!) в межах цілого району площею відповідно 2300 та 3000 кв. км. Це при тому, що оптимальною для ОТГ є площа 400, максимум 800 кв. км.
«Подібні дивні конфігурації, як правило, зумовлені політичними впливами народних депутатів, місцевих чиновників, які п’ять років блокували реформу, а тепер вирішили все «переграти під себе». Такими об’єднаннями поза рамками методики «прославилися» Полтавська, Херсонська, Чернівецька області», — зазначає Ігор Абрам'юк.
За нашими підрахунками, є 70-80 таких гарячих точок — громад, передбачених у перспективних планах у форматі, який ми вважаємо несправедливим. Це стосується як ОТГ, які були створені, так і тих сіл, селищ та містечок, яким не дали зайти в правильний формат, а загнали у формат, далекий від оптимального і справедливого
Про незрозумілість підходу і системи об’єднання ОТГ написав на своїй сторінці у Facebook президент УКАБ, генеральний директор компанії ІМК Алекс Ліссітса: «Загалом, якщо подивитися на сільську інфраструктуру України, яка була розбудована за радянських часів, то у більшості випадків усі дороги і вся інфраструктура вибудовувалися між обласним та районними центрами, між районними центрами та сільськими радами, тому між одним та іншим районним містом, я вже не кажу між однією ОТГ та іншою, іноді немає звичайної дороги, про інші можливості навіть мова не йде».
Як приклад він наводить Чернігівську область, де передбачається створення чотирьох великих центрів у Ніжині, Прилуках, Новгород-Сіверському та самому Чернігові.
«Тут виникає багато простих запитань, на які сьогодні немає відповідей. Наприклад, яким чином сільські жителі будуть переміщуватися між Новгород-Сіверським та Корюківкою? За великим рахунком, це суттєва відстань».
На думку Алекса Ліссітси, уряду потрібно вийти з широкою зрозумілою концепцією для обговорення, провести зібрання на місцях і поговорити з головами сільських рад, сільських громад та з’ясувати, наскільки можливе об'єднання у кожному конкретному випадку.
Коли двоє проти: історія Троїцької та Межиріцької ОТГ
Троїцька ОТГ утворилася в 2017 році та об’єднала 5 населених пунктів: Троїцьке, Вербове, Левадки. Привовчанське, Малоолександрівка. В них проживає 2820 осіб.
«Наша громада за три роки досягла значних результатів і певного розвитку, нині входить до десятки найкращих ОТГ в Україні. Також маємо розроблену стратегію розвитку, яка намічена до 2027 року. Але за бажанням окремих чиновників і окремого депутата Троїцьку ОТГ хочуть приєднати до Межиріцької», — розповідає голова Троїцької ОТГ Олег Чуприна.
Декілька місяців тому Троїцька ОТГ отримала пропозицію від Дніпропетровської ОДА з повідомленням про доцільність об’єднання з Межиріцькою ОТГ. Свою позицію депутати та громада висловили незгодою, адже перед цим згідно сесії сільської ради Троїцької громади та Писарівської сільської ради було вирішено до Троїцької ОТГ приєднати Писарівську сільську раду, яка на даний момент є самостійною. Таким чином Троїцька ОТГ збільшує територію і водночас, відповідно до проведених розрахунків, фінансово спроможна утримувати таку кількість населення.
Незважаючи на вже прийняте громадою рішення, 20 травня Кабінет Міністрів України затвердив розпорядження «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області», відповідно до якого до Троїцької об’єднаної громади таки планується приєднання Межиріцької.
«Вважайте, цим рішенням урядовці знехтували думкою громади і силою нав’язують нам Межиріцьку ОТГ, яка знаходиться на критичній відстані, що не відповідає критеріям Методики формування спроможних територіальних громад. Насамперед порушується такий показник, як відстань від центральної садиби — при такому форматі ОТГ відстань від найдальшого населеного пункту до центру громади становитиме більше 60 км, а громада буде розкинута на відстані понад 100 км. Також, якщо буде об’єднання, то наша громада стане фінансово неспроможною», — пояснює позицію громади Олег Чуприна.
У Троїцькій громаді люди переконані, що нові рішення владою приймаються без урахування досягнень реформи, і в них немає послідовності. А також нарікають, що новий уряд відкинув умову добровільності, формує нові перспективні плани та нові громади без урахування думки людей. Причому не лише об’єднує, але й урізає землі, в одних забирає і рішенням Кабміну передає іншим громадам або містам.
За словами Олега Чуприни, така доля спіткала і Троїцьку громаду — 20 травня Кабмін прийняв рішення про вилучення в Троїцької ОДА 4 тис. га землі, яка знаходиться в комунальній власності громади.
«Незрозуміло, яким чином у нас хочуть вилучити на користь міста Павлоград 4 тис. га. Це землі, де знаходяться промислові та енергетичні об’єкти, рілля. Підприємства, які вже протягом двох років інвестують у ці землі, забезпечують практично 60% бюджету на цій території», — говорить Олег Чуприна.
За словами Ігоря Абрам’юка, випадки передачі земель від громади до громади не є системою.
«Були точкові моменти, коли всередині території однієї ОТГ знаходилися землі іншої громади. І там дійсно були прийняті рішення, щоб громади передали одна одній частину земель — аби забезпечити нерозривність території, адже у новому адмінтерустрої не може бути одна громада всередині іншої», — пояснює Ігор Абрам’юк.
Для вирішення ситуації голова Троїцької ОТГ звернувся до Президента України Володимира Зеленського з проханням підтримки та розуміння в питанні об’єднання територіальних громад, адже громади ні Троїцької, ні Межиріцької ОТГ не хочуть цього об’єднання, оскільки вважають, що це призведе до погіршення розвитку обох громад.
Поки що питання в підвішеному стані, але Олег Чуприна зазначає, що зустрічався з очільником Міністерства розвитку громад і територій України, який пообіцяв, що питання буде розглянуте і вирішене найближчим часом на користь Троїцької ОТГ. В іншому випадку Троїцька громада готова йти з позовом до суду, щоб захистити свої права.
Межиріцька громада теж вважає себе самодостатньою і виступає проти об’єднання. На її території 12 населених пунктів, 4 школи, 4 дитячих садочки, 2 амбулаторії, спортивна школа, 4 будинки культури. За словами голови Межиріцької ОТГ Олександра Луценка, якщо сьогодні об’єднають цю інфраструктуру, то 7,5 тис. людей — це населення Межиріцької громади, повинні поїхати до Троїцького у центр надання послуг населення, а це 60 км від останнього населеного пункту ОТГ, що порушує Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
Питання в землі: історія Ковалівської ОТГ
Інша об’єднана територіальна громада, яка має схожу проблему, знаходиться на Вінниччині. Ковалівська ОТГ утворилася в 2016 році та стала однією з перших в області. До неї входять 8 населених пунктів: села Ковалівка, Межигірка, Потоки, Головеньки, Обідне, Сподахи, Воловодівка, селище Шевченка. Площа території спроможної територіальної громади складає 165,94 кв. км.
Загалом на території Ковалівської ОТГ проживає понад 5 тис. осіб.
«У 2015 році до нас приїхали представники влади, почали агітувати об’єднуватися. Ми повірили, створили ОТГ, щоправда, рік нам не давали «добро», але таки ми отримали підтвердження, і в нас перших у районі відбулися вибори. Всі села добровільно приєдналися до Ковалівки. При цьому наша ОТГ не дотаційна, в нас перехідний залишок був 1,4 млн грн — це наші вільні гроші», — розповідає голова Ковалівської ОТГ Віктор Верховод.
За його словами, за час існування в об’єднаній територіальній громаді збудували водогін, відремонтували дороги, поміняли всі вікна в чотирьох дитячих садочках і двох школах, повністю оновили меблі та комп’ютеризували школи, створили свій комунгосп, взяли трактор із усім необхідним причіпним обладнанням, зараз працюють над будівництвом нової сучасної котельні.
«Тільки почали розвиватися, а тут як обухом по голові — розірвати Ковалівську ОТГ просто на дві частини через зацікавленість у землі. І головний аргумент при цьому — наближеність до Немирова. При цьому, ніхто в людей, які живуть тут, не питає, як їм буде краще. Не можна державі гратися в такі ігри — сьогодні так, а завтра заберу. Наша громада налаштована звернутися до суду, щоб захистити і зберегти ОТГ як окрему одиницю в системі адміністративно-територіального устрою Вінницької області, і я до кінця буду підтримувати це рішення людей», — зазначає Віктор Верховод.
Він додає, що не проти руху вперед, але при цьому владі, насамперед, потрібно чути людей і зважати на їхні потреби.
Депутати Ковалівської сільської ради зверталися до Президента України, Верховної Ради та Кабінету Міністрів України щодо збереження Ковалівської ОТГ, але відповіді до цього часу не отримали.
На захист цієї територіальної громади стала і Всеукраїнська асоціація громад і пропонує передбачити у перспективному плані Ковалівську ОТГ у розширеному форматі, включивши до її складу Боблівську, Бондурівську та Рубанівську сільські ради.
«Діючу Ковалівську ОТГ (утворена у 2016 році) можна зберегти і в існуючих межах, оскільки вона в цілому відповідає методиці (4927 жителів, 5 громад, 165,94 кв. км). Однак цілком логічно розглядати можливе її підсилення за рахунок приєднання сусідніх рад, що не увійшли до інших ОТГ (Бондурівка, Рубань, Боблів). Кожна із них інфраструктурно тісно пов’язана з Ковалівкою.
З урахуванням наведеного вище, поглинання Немирівською ОТГ діючої спроможної Ковалівської громади, формат якої може бути розширено у повній відповідності з методикою, є недоцільним і абсолютно необґрунтованим», — йдеться у зверненні ВАГ щодо погодження проєкту ПП Вінницької області.
Також Всеукраїнська асоціація громад у своєму зверненні закликала уряд точково переглянути перспективні плани.
«Уряд, на нашу думку, може і повинен переглянути свої рішення, внести зміни у свої розпорядження в тих випадках, де є відхилення від методики і відсутність здорового глузду. При цьому уряд має свої аргументи: якщо будуть переглядати формат у випадках тих громад, які цього потребують, то слідом за ними підуть ОТГ, де формат, можливо, й правильний, але комусь не подобається. Насправді об’єднання громад — це процес, коли за будь-якого рішення хтось залишається незадоволеним. Уряд побоюється, що це призведе до сплеску чергових бажань від політиків, від різних груп впливу, і доведеться переглядати формати інших ОТГ, які когось не влаштовують. Тому стоїть така дилема, що, можливо, зараз залишити все так, як є, і згодом надати можливість громадам переформовуватися, але вже в рамках інших процесів», — зазначає Ігор Абрам'юк.
За його словами, Всеукраїнська асоціація громад закликала Верховну Раду до розроблення закону, який визначить чіткі критерії та правила, процедури переформування громад.
«Потрібно чітко прописати, якою має бути громада, яким критеріям відповідати і що мають робити ті населені пункти, які хочуть переформуватися. Якщо через 2-3 роки діяльності громади буде видно, що її формат є неправильним (громада або неспроможна, або завелика і погано керована, або є інші очевидні проблеми), то закон має надати певний період часу на добровільне переформування громади чи об’єднання із сусідніми громадами. Якщо так не станеться, якщо громада не скористається цим правом, то держава самостійно буде оптимізовувати її формат, щоб на наступні вибори вже йти в новому, кращому форматі», — зазначає Ігор Абрам'юк.
Вже зараз експерти стверджують, що в адмінтерустрої, ухваленому на підставі перспективних планів, є помилки і недоліки, тому в майбутньому потрібно передбачити можливість за визначеними критеріями і процедурами змінювати формат громади — якщо так будуть хотіти люди або якщо це буде необхідно для досягнення спроможності — економічної, фінансової, управлінської. Адже реформа децентралізації покликана, щоб громада кожного містечка, селища, села знайшла для себе найкращий формат об’єднання.
Людмила Лебідь, AgroPortal.ua