Почему децентрализация — извечная дискуссия и какое село необходимо Украине?

Насколько они критичны, сколько времени понадобится для доведения реформы до логического конца и готовы ли к этому ментально сами украинцы — AgroPortal.ua говорил с директором по развитию — заместителем руководителя Исполнительной дирекции Всеукраинской ассоциации громад Игорем Абрамюком и президентом Украинского клуба аграрного бизнеса, гендиректором ИМК Алексом Лисситсей.

*текст подається мовою спілкування

Багато хто говорить про те, що децентралізація в Україні загальмувала. Поділіться вашою оцінкою, на якому етапі зараз знаходиться реформа та як вона просувається?

Ігор Абрам’юк: Децентралізація — процес, який не має конкретних часових рамок початку і завершення. Це передача повноважень від держави до місцевого самоврядування. Я б не назвав це реформою — це вічна дискусія, скільки повноважень має бути у тієї та іншої сторони, і відповідно — скільки коштів має бути у держави, а скільки — в органів самоврядування. Основний предмет цієї дискусії полягає в тому, що держава любить передати повноваження та відповідальність, але не додати грошей.

По суті, в Україні відбуваються реформа системи місцевого самоврядування і реформа територіального устрою або територіальної організації влади. Територіальна реформа зараз якраз на завершальному етапі. Видима частина, яка відчутна для кожного громадянина (переформатування громад, створення нового адміністративно-територіального устрою), майже доведена до завершення. Інша справа — як.

 

На осінні місцеві вибори ми виходимо з новим адміністративно-територіальним устроєм. Проте сподіваюся, що територіальна реформа добігла не кінцевого результату, а проміжного. Вона має чимало «вивихів», як потребують коригування. Хочеться думати, що нинішній адміністративно-територіальний устрій — не остаточний. За моїми оцінками, перегляду на сьогодні потребує формат понад сотні громад.

Алекс Ліссітса: Історично-територіальний устрій сьогоднішньої України був заснований ще при царській Росії, де все було повністю централізовано. Аналогічно в Радянському Союзі — всі питання вирішувалися у Москві, на місцях приймалося мінімум рішень.

Те, що процес децентралізації в Україні стартував, — дуже добре. Те, що він відбувався з такими складнощами, було очікувано і зрозуміло. Це абсолютно нова тема і для України, і для самих громад. Вони самі часто не знали, що робити, де брати людей, як проходити певні бюрократичні процедури щодо розпорядження коштами.

Зараз громади, які мали на місцях сильних гравців, процвітають. Та сама Корюківська громада (Чернігівська область. — Прим. ред.), де бюджет складає 150-170 млн грн, побудувала безліч інфраструктурних об’єктів. Для порівняння, Решетилівська три роки поспіль не має голови. Але це нормальний процес.

Якщо звернутися до історії США, то перші 6 президентів постійно мали коливання в той чи інший бік: дати сильну управлінську та фінансову відповідальність штатам чи концентрувати її у новоствореній столиці Вашингтон.

Якогось оптимального сценарію не існує. Те, що ми проходимо цей складний шлях, — добре. Те, що у нас є багато проблем, — теж добре. Проте погоджуюся з колегою, що зараз ми насправді знаходимося на середині шляху.

Раніше планувалося, що районів в Україні взагалі не буде. Але оскільки не встигали провести всі конституційні зміни, питання вирішилося суто українським шляхом — райони залишили, але скоротили їх кількість.

Ніхто поки що не зрозумів, чому райони повинні залишитись. Насправді, якщо в Чернігівській чи Полтавській області можна знайти якусь логіку в їх створенні, то у Київській області логіки взагалі немає. Аналогічно щодо створення деяких ОТГ — вони абсолютно не життєздатні. ОТГ, де немає бізнесу та надходження податків, не виживуть.

Добре, що ми почали цю перебудову, хоч і шлях тернистий. Але навряд чи завершимо процес децентралізації у найближчі 5 років, це розтягнеться років на 10-15.

 

Ігор Абрам’юк: Дискусія між органами самоврядування і державою постійна. Ті ж шведи, які ніби непогано організували самоврядування, не задоволені співвідношенням ресурсів і повноважень, які їм передає держава. Дискусія апріорі має бути, тому що змінюється баланс, змінюється система і технології управління. Відповідно, потрібен інший перерозподіл ресурсів і повноважень.

Я працював у Мінрегіоні, коли розроблялися нинішні реформи. Це було в 2008-2009 рр. Сам я займався реформою державної регіональної політики, а Юрій Ганущак — реформою місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Керував процесом тодішній заступник міністра Анатолій Ткачук. Тоді ми вважали, що провести реформи зможемо швидко. Пройшло 12 років, а реформи досі не завершені. Причому, на останньому етапі допущено багато недоречностей.

Про що саме йдеться? Можете виділити найбільш ключові?

Ігор Абрам’юк: Найбільше помилок — на Полтавщині, Херсонщині та Буковині. На Херсонщині утворені абсурдно великі територіальні громади фактично під одного народного депутата, у Генічеському районі створено громаду-район на 3 тис. кв. км, у Новотроїцькому — громаду-район на 2300 кв. км і ще одну громаду-район на 1100 кв. км. Це при тому, що оптимальним розміром території громади вважається 300-400 кв. км, а великою є громада на 600-800 кв. км.

Виходить, що з півночі Генічеської громади до самого Генічеська треба їхати понад 60 км, щоб отримати базові послуги. Це неправильно, бо можна було створити ще одну громаду з центром у Риково і відділити пів району. Громадам Новотроїцького району держава повинна була дозволити створити чотири громади, як вони того хотіли і у відповідності з логікою та здоровим глуздом.

У Полтавській області один із нардепів «перекроїв» під себе три райони: у Хорольському районі ліквідовано три громади і утворена громада-район, в Лубенському районі ліквідована найбільша сільська громада в Україні — Засульська, в Пирятинському районі уже на етапі ухвалення остаточного рішення уряду (про це ніхто не знав, зміни внесли десь в секретаріаті Кабміну) мало бути дві громади, а створили також громаду-район.

В Сокирянському районі на Буковині депутати з одного боку району місто Новодністровськ залишили взагалі окремо, вилучивши зі складу діючої ОТГ раніше приєднану сільську громаду, з іншого боку залишили маленьку Вашковецьку громаду в складі двох сіл. А решту дев’ятнадцять сіл доєднали до Сокирян, незважаючи на рішення самої Сокирянської ОТГ, яка не хотіла набувати такого безглуздого формату.

Чи не найяскравіший приклад абсурдності районного поділу — віднесення Мамалигівської громади, яка знаходиться в басейні р. Прут, до Дністровського району (Кельменецький, Хотинський, Сокирянський). Виглядає так, що це було зроблено лише тому, що Мамалига — це пункт переходу кордону. Фактично тепер весь кордон Чернівецької області з Молдовою знаходиться в межах одного Дністровського району, тобто під одним впливом.

Ми просили уряд внести точкові зміни у свої ж рішення щодо територіального устрою, щоб уникнути системних проблем із завершенням реформи. Цей ризик дійсно існує, бо десятки громад подали позови до суду. Я побоююсь, щоб через сотню громад не довелося «відкочувати» розумні рішення щодо інших 1370 громад. Ба більше, якщо раптом суди скасують рішення по громадах чи навіть по цілих регіонах, то результати місцевих виборів у таких громадах можуть визнати недійсними.

Разом із тим, утворення спроможніших громад на місці дуже слабких сільських та селищних рад — це правильний і позитивний процес, насамперед, для розвитку сільської території. Це один із небагатьох шляхів можливого відновлення принаймні частини сільських поселень, що занепали.

Ми бачимо, що деякі громади утворюються під когось. Чому так відбувається і чи може щось змінитися у перспективі?

Алекс Ліссітса: Проблеми, які зараз виникли, лежать у площині минулої влади. Процес децентралізації можна було закінчити логічним шляхом за часи попереднього Президента. Але в силу певних політичних та кон’юнктурних моментів реформу відтермінували.

На старті у людей була велика жага до децентралізації, громади створювалися добровільним шляхом. Всі розуміли, що це дає великі можливості та самостійність. Але на фоні політичних ігор почало роздуватися вогнище ворожнечі між певними селами та районними громадами. Цього могло і не бути.

Інша проблема — політики зараз, як студенти-трієчники перед екзаменом, які хочуть все вивчити за три дні. Замість поступових кроків процес децентралізації поспішно завершують, аби не зривати вибори. Для цього придумали відповідний варіант — зменшити кількість районів. Функціонал районів досі незрозумілий, оскільки вся влада з бюджетами передається на місця, в ОТГ. Виникає логічне запитання — що робити з районами? Через рік-два їх будуть ліквідовувати, адже збереження обійдеться в декілька мільярдів гривень щороку. Потім ми зрозуміємо, що потрібно укрупнити громади, якісь роз’єднати, щоб вони були більш функціональними. Будьмо відвертими — якщо влада не хоче робити висновків зі своїх помилок, ми отримуватимемо такі реформи.

Це стосується і земельної реформи, і питань передачі власних земель у користування ОТГ. Через рік-два хтось подасть до Конституційного суду, і виникне логічно-юридичний катаклізм, коли землі де-факто будуть у користуванні громад, а де-юре їх треба буде повернути якомусь органу. А цей орган, скоріш за все, ліквідують за пару років. Непродуманість і нелогічність політичних дій призводить до таких же непродуманих рішень і, на жаль, непрогнозованих наслідків.

Чи буде Всеукраїнська асоціація громад ініціювати ліквідацію районів?

 

Ігор Абрам’юк: Ми — як представники всеукраїнських асоціацій ОМС — беремо участь у консультаціях щодо змін до Конституції, засідаючи спільно з конституційною робочою групою утвореної Президентом Комісії з питань правової реформи. Це саме та робоча група, яка розробляла законопроєкт №2598 про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади).

Якраз на цих засіданнях обговорюється питання існування районів (повітів) та самоврядування на районному (повітовому) рівні.

Вибори до районних рад повинні бути, оскільки так велить Конституція. Про повноваження і фінансування ніхто нічого не знає.

Нині райони набридли всім громадам. Абсолютна більшість районних рад гальмували реформу. Громади хочуть пожити без районних рад. Пожити певну кількість років, а потім визначитися — можуть впоратись із повноваженнями на базовому рівні самостійно, чи ні. Якщо є питання, з якими громади не можуть впоратися, — передати їх за принципом субсидіарності на субрегіональний рівень.

З іншого боку, Україна — велика держава, і субрегіональний рівень принаймні для цілей державного нагляду для координації дій в регіонах може бути потрібний. Але зараз держава не дає нам бачення, якими будуть райони після виборів.

Зважаючи на все це, ми вели дискусію, переконуючи Асоціацію обласних і районних рад, що в Конституцію доречно внести м’яке формулювання про те, що повітові й обласні ради утворюються у разі, якщо є визначені законом повноваження для них. А цей закон пропонували зробити конституційним, щоб повноваження не змінювали часто (для його ухвалення чи зміни за це мали б голосувати 300 парламентарів).

Та поки ми консультувалися, парламентські партії підготували самоврядуванню великий сюрприз — зміни до Виборчого кодексу. Відтепер вибори у малих громадах (до 10 тис. виборців) будуть партійними, і до районних рад обиратимуть депутатів також не від громад, а від партій. Як районні ради можуть перейматися спільними інтересами громад, якщо вони будуть обрані за партійними списками? Ніяк. Такі районні ради в принципі не потрібні.

Алекс Ліссітса: Все пояснюється просто. Місцеві вибори дуже відрізняються від президентських. Ніхто не дивиться, якого кольору партія, дивляться на людину та що вона зробила.

 

Місцеві лідери в більшості випадків самовисуванці. Проте політичні партії вирішили, що ці вибори для більшості з них можуть бути поразкою. Тому вони запустили партійні списки, тим самим усунувши сильних кандидатів.

Ігор Абрам’юк: Місцеве самоврядування у відповідь на рішення Верховної Ради про партизацію виборів створює свої політичні формати. До прикладу, в Івано-Франківській області голови громад утворили партію «Платформа громад», а на національному рівні лідери місцевого самоврядування утворили партію «ПРОПОЗИЦІЯ».

Створюється багато партійних проєктів, орієнтованих на сильного місцевого лідера. В Мукачевому з’явилася партія Андрія Балоги, у Хмельницькому — Олександра Симчишина.

Тобто, місцеве самоврядування відповідає асиметрично — реанімує старі чи утворює нові власні партії та йде за своїми списками, ігноруючи списки парламентських партій. А якщо і йдуть у списки партії влади — то це тимчасово, на мою думку. Вважаю, що результати виборів восени дуже неприємно здивують більшість парламентських партій.

У будь-якому разі партизація не піде на користь самоврядуванню. Річ у тім, що додається ще імперативний мандат: якщо депутат, обраний за списком партії, не виконує партійну програму, його викреслюють зі списку. Відтак, у будь-який момент партії можуть обнулити свої списки. Тобто, замість того, щоб формувати сильну місцеву раду із сильних представників окремих населених пунктів, її може бути сформовано з партійних активістів, яким все одно, чий прапор піднімати.

Є логіка та ідеологія реформи — ми обіцяли, що у підсумку сформуємо спроможні громади, у яких будуть самоврядувати не партії, а люди. Обіцяли, що кожне село, селище і містечко буде представлене у раді громади, а кожна громада буде представлена у радах субрегіонального та регіонального рівня. Але партійна виборча система не забезпечує цього, і саме тому громади відповідають власними політичними форматами — коли місцевий лідер може самостійно формувати партійний список, забезпечивши у ньому належне представництво всіх громад, що об’єдналися.

Я завжди говорив про те, що потрібно 3-4 виборчих цикли для того, щоб фактично з нуля збудувати самоврядування на базовому рівні в сільських громадах. Бо справжнього самоврядування (з повноваженнями і ресурсами) на цьому рівні досі не було — воно починалося на рівні міст обласного значення. Партійна виборча система суттєво ускладнює процес становлення реального самоврядування у малих громадах, та все ж він відбудеться.

Як ви охарактеризуєте розвиток сільських територій з утворенням ОТГ?

Алекс Ліссітса: Сама ідея реформи була дуже доброю, але залишилась поза розглядом, дискусією, законодавчими та регуляторними актами. У громад виникає безліч запитань і проблем, які заважають ефективному регіональному розвитку.

Основні з них:

- відсутність доріг,

- медичне обслуговування,

- освіта (школи і дитячі садки),

- створення робочих місць.

Парламент буде зобов’язаний повернутися обличчям до регіонів і регіонального розвитку. Дуже важливу роль у цьому відіграватимуть місцеві знакові фігури.

Зараз питання розвитку сільської місцевості віртуальне. Нам треба переглянути всю політику стосовно розвитку регіонів. Якщо ми цього не зробимо, то регіони самі прийдуть на Майдан і заберуть своє.

Ігор Абрам’юк: Розвиток депресивних, сільських та віддалених територій напряму залежить від того, наскільки люди самі управляють цими територіями, наскільки в них є повноваження і фінанси для цього та наскільки вони самі готові приймати рішення. Децентралізація і формування територіальних громад — це один із шансів призупинити занепад сільських територій та спробувати їх відроджувати.

Цілісної політики держави стосовно сільських територій не було і немає. А в українському уряді, на мою думку, повинен бути віце-прем’єр з сільського розвитку, оскільки 30% населення країни живе в селах. Фактично наразі скоординованості між міністерствами немає, центру ухвалення рішень немає, єдиної державної стратегії щодо сільського розвитку теж немає. До того ж, мало створити стратегію — потрібно утворювати джерела ресурсів та фінансові інструменти для реалізації проєктів у рамках цієї стратегії.

Асоціація ініціювала утворення посади спеціального урядового уповноваженого з питань сільського розвитку, який би мав хоч якісь можливості координувати діяльність різних міністерств. Ініціатива знайшла розуміння в міністерствах, але урядове рішення досі не ухвалене. Дуже важливою також є вже закріплена у Державній стратегії регіонального розвитку ініціатива щодо утворення Фонду розвитку сільських територій — до цього серйозно доклалися мої колеги по виконавчій дирекції асоціації.

 

Алекс Ліссітса: Нам потрібно розмежувати аграрну політику та сільські території. Аграрна політика — це ніщо інше, як набір інструментів економічної політики держави. Якщо ми говоримо про виконання загальнодержавних цілей (охорони навколишнього середовища, забезпечення життєдіяльності регіонів, створення кооперативів) — відповідно треба ставити інші акценти.

Один лише агробізнес не відновить сільські території. Агробізнесу буде не шкода заплатити спеціалістам з району, щоб навчити новому сільських людей. Але селяни не переймаються економікою, інвестиціями, фінансовим інструментарієм. Вони сподіваються на те, що їм дадуть робочі місця. Не отримуючи бажаного, вони крадуть та п’ють. Тому потрібно визначитись: якщо відновлювати села, то які? Радянського типу, чи все ж таки американського?

Ментально ми вже до цього готові. Спроможні громади за підтримки державних інструментів можуть багато чого досягти у відновленні сільських територій. Важливо, які ресурси держава додасть до тих ідей, щоб мобілізувати людей та громади.

Дякуємо за плідну розмову.

Алла Стрижеус, Наталія Рекуненко, AgroPortal.ua