Мнение: Земельная децентрализация — заложник политической воли
Такое мнение высказал заместитель генерального директора по взаимодействию с органами государственной власти «Украинского клуба аграрного бизнеса» Роман Граб.
«Несмотря на определенные успехи децентрализации, обеспечить передачу земель государственной собственности за пределами населенных пунктов местным общинам долгое время не удавалось. Ежегодно регистрируются законопроекты, в той или иной форме предусматривающие земельную децентрализацию, но дальше первого чтения в парламенте не проходит ни один», — сказал эксперт.
Начавшаяся в апреля 2014 года реформа предусматривала прежде всего создание объединенных территориальных общин (ОТО) и должна была наделить их значительными полномочиями на местном уровне, изменить бюджетную и налоговую политику, передать общинам все земли в пределах их территорий, напомнил он.
«В течение 2015–2017 гг. было создано 665 объединенных территориальных общин, которые занимают около трети территории Украины. Создание ОТО дало положительный результат. Деньги из центрального бюджета были перераспределены в местные бюджеты. Собственные доходы территориальных общин за три года выросли почти втрое. И что самое важное — за этот период ОТО продемонстрировали более эффективное управление имеющимися ресурсами, чем другие общины. Поступления в местные бюджеты ОТО от платы за землю в 2017 году выросли на 20%, по сравнению с 2016 годом. При этом в бюджетах общин, которые не объединились, прирост составил лишь 13%. Такая положительная динамика сохраняется и по другим видам налогов и сборов», — добавил Граб.
За последние два года эксперт выделил три основных законопроекта в сфере земельной децентрализации: депутатский, правительственный и президентский.
«Первый законопроект, направленный на передачу государственных земель общинам, был зарегистрирован депутатами еще в марте 2016 под номером 4355. Законопроект предусматривал не только возможность общин получить землю в коммунальную собственность, но и расширял полномочия органов местного самоуправления в части надзора и контроля за использованием и охраной земель. Законопроект был поддержан общинами, однако, пройдя первое чтение, был остановлен лавиной из 690 поправок от народных депутатов. Надежд возродить этот законопроект почти нет», — констатировал он.
В сентябре 2017 Кабмин представил свой законопроект, под номером 7118. По мнению эксперта, законопроект правительства лаконичный, четко направленный на децентрализацию, без охвата лишних правоотношений. Однако документ был отклонен аграрным комитетом Верховной рады и критикуется общинами, поскольку предлагает передать общинам только право распоряжаться государственными землями. Но возможность получить их в коммунальную собственность не предусмотрена. Для ОТО это конечно лучше чем ничего, но это слишком далеко от лозунга «отдадим землю общинам». Возможность ограниченного распоряжения землями не решит задач, которые ставятся перед земельным децентрализацией и ОТО как эффективным собственником.
«В начале декабря прошлого года в парламент был внесен президентский законопроект № 7363. Документ объемом в 117 страниц предусматривает комплексное решение и предлагает кроме передачи земель в собственность ОТГ урегулировать большой спектр проблем в земельной сфере. На законопроект возлагалось много надежд, однако по результатам 18 попыток документ не был принят ни за основу, ни за возврат на повторное первое чтение, несмотря на все старания спикера», — отметил Граб.
Все три документа до сих пор находятся в парламенте, и теоретически, по мнению эксперта, каждый из них могут принять. Однако, необходимость в них отпала после заявления Владимира Гройсмана о том, что Кабмин нашел путь как передать землю общинам без принятия специального закона. Новый способ передачи земель, о котором объявил премьер-министр вовсе не новый и предусмотрен в земельном кодексе с 2012 года. Статья 117 Земельного кодекса Украины, которую планирует использовать правительство, позволяет распорядителю государственных земель, в данном случае Госгеокадастру, передавать государственные земельные участки в собственность общин. Нужно только заставить территориальные органы Госгеокадастра добровольно передавать землю по их запросу.
«Почему Кабмин не использовал этот инструмент раньше? Возможно потому, что правительство не планировало отдавать землю в собственность ОТО, о чем свидетельствует текст упомянутого правительственного законопроекта №7118, который предусматривает возможность ОТГ лишь распоряжаться государственными землями, без приобретения их в собственность», — отмечает Граб.
Решительные действия Кабмина также могут быть вызваны президентским законопроектом №7363, считает он. Кроме норм о передаче земли ОТО, этот документ также лишал Госгеокадастр полномочий распоряжения государственными землями и передавал его под управление Минрегионстроя, оставляя ему лишь функции ведения кадастра и земельного надзора. Зато новым распорядителем государственных земель снова могли стать государственные администрации, как было до 2013 года. И ресурс фактически выводился из-под патроната Кабмина «под крыло» президента.
Но, если Госгеокадастр сам начнет передавать государственную землю ОТО, то закон о передаче земель общинам не нужен, так же как не нужно Госгеокадастр лишать функций распоряжаться государственными землями, отмечает Роман Граб.
Несмотря на предложенный ручной режим передачи земель, децентрализацию все же начали: утвердили помесячный план передачи земель общинам, обеспечили удобный мониторинг через сайт, подготовили проекты необходимых документов, и это можно оценить положительно.
Уже за этот год в ОТО планируется передать около 760 тыс. га. Более того, на сегодняшний дедлайны по передаче земель, которые были установлены до конца февраля — выдержаны. Отдельного внимания заслуживает инвентаризация земель, которая обязательно должна предшествовать их передаче в коммунальную собственность. Некоторые специалисты комментируют, что это растрата бюджетных средств, ведь инвентаризованные за государственные средства земельные участки после передачи общинам будут снова разделяться, объединяться, будет меняться их целевое назначение, что потребует повторного расходования средств на разработку технической документации. В определенной степени это так, считает эксперт. Однако, такая процедура позволит также уменьшить количество теневого обработки земель. Недополученные доходы с аренды от теневого обработки земель на 1 га почти в 10 раз выше, чем стоимость инвентаризации, что составляет около 170 грн/га.
«Борьба политических сил и их нежелание отпускать из-под собственного контроля ни один финансовый «поток» заставляет сторонников реформы бороться в парламенте за каждый законопроект по децентрализации власти или пытаться обойти парламент. Однако это еще раз доказывает тот факт, что земельная децентрализация сегодня зависит от воли отдельных лиц. Политическая воля, которая заставляет Госгеокадастр передавать землю в собственность ОТО, существует до тех пор, пока это выгодно определенным политическим силам. Зато, если бы право ОТО на землю было закреплено в законе, его можно было бы защищать и отстаивать, несмотря на политическую ситуацию, которая сложится в Украине после выборов 2019 года», — считает Роман Граб.