Земельные полномочия: перераспределяй и властвуй

Инициативы по решению этой проблемы были разные, некоторые из них даже подавались в форме проектов законов, которые уже зарегистрированы в Верховной Раде Украины. В частности, законопроекты №3510 от 24.11.2015 и №1159 от 02.12.2014. Основным трендом таких дискуссий и инициатив является перераспределение земельных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в пользу последних.

На сегодня полномочия распределены следующим образом: органы местной власти (сельские, поселковые, городские советы) должны распоряжаются землями в пределах своего населенного пункта, а теми, что за пределами его границ, — органы государственной власти, а точнее органы Госгеокадастра.

О каких собственно полномочиях идет речь? Их много, но среди основных стоит выделить следующие: распоряжаться землями (приватизация, предоставление права аренды и т.п.); утверждать документацию по земельным участкам; изменять целевое назначение земли и ряд других, не менее важных, полномочий.

Не лишним будет напомнить, что проблемы разграничения полномочий на законодательном уровне поднимались уже не раз. Так, до принятия Конституции Украины по Земельному кодексу Украины старой редакции полномочия местных советов были шире, они распространялись не только на земли в пределах населенного пункта, но и вне их, на прилегающие земли. С принятием Конституции Украины и нового Земельного кодекса Украины полномочия местных советов сузили до границ их населенных пунктов (п. 12 Переходных положений ЗК Украины).

Однако этот пункт менялся и уточнялся Верховной Радой шесть раз и даже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Украины. Законом от 6 сентября 2012 № 5245-VI этот пункт, наконец, был отменен вместе с Законом Украины «О разграничении земель государственной и коммунальной собственности» от 5 февраля 2004 г. В него вносились изменения шесть раз, и по нему также имели место производства в Конституционном Суде Украины. Однако отношения по разграничению урегулировали изменениями в ряд законов.

Пункт 7 Заключительных положений действующего на сегодня Закона Украины от 6 сентября 2012 г. № 5245-VI наконец установил: «Со дня вступления в силу настоящего Закона земли государственной и коммунальной собственности в Украине считаются разграниченными». Казалось бы, законодатель сказал, значит так и будет. Однако написать легче, чем сделать.

Дело в том, что разделение земельных участков — это не абстракция, а конкретная вещь. Это линия на конкретной местности, которая отделяет одни земли от других, соответственно — одни полномочия от других. Такую границу могут провести только специалисты, имея соответствующие данные и оборудование. Проведение такой линии требует времени и усилий. Понятно, что в общенациональных масштабах это проблема чрезвычайно трудоемка.

Частично такая работа уже проведена, во исполнение требований закона населенные пункты приняли Генеральные планы, которые определяют границу населенного пункта. Однако это сделано не по всей стране. Землеустроительные работы очень часто не проведены по причине отсутствия Генеральных планов, которые не сделаны по разным причинам: от отсутствия финансирования до неприятия разработанного плана общественностью.

Итак, разграничение полномочий не такая простая вещь, как может показаться. Те положения законодательства, которые были запланированы к внедрению, на сегодня до конца не реализованы.

Какие предложения по внедрению новых правил разграничения? Их можно разделить на две группы:

1. Предоставление всех полномочий в земельной сфере исключительно органам местного самоуправления и лишение государственных органов такой власти.

2. Новый передел между государством и органами местного самоуправления, по новым критериям и правилам.

Возможно ли передать все полномочия органам местного самоуправления? Если так, то можно в таком случае обойтись без новых работ по разграничению на местности и не тратить на это средства и усилия?

Сразу можно сказать: в стране не один и не два городских или поселковых совета. Каждый совет граничит с другим, поэтому между соседними советами будет конфликт полномочий, каждая из них будет считать все ближайшие земли своими, если не установить четкие формальные критерии. Чтобы решить эту проблему нужно провести линию, которая обозначала, где заканчиваются полномочия одного совета, и где начинаются полномочия другого. Это же следует сделать, если использовать второй вариант.

Перераспределение полномочий — это не та проблема, которую можно решить быстро и просто, одними изменениями законов. Нужны еще определенные действия в их исполнении. Проблему по перераспределению полномочий в Украине пытались решать годами. Менялись законы, но работа не завершена.

При изменении правил по разграничению надо не забыть о главном: какую проблему мы пытаемся решить? Предоставить больше полномочий органам местной власти по принятию решений о предоставлении права собственности, приватизации, изменения целевого использования земли? Однако это не может быть самоцелью. Целью социального и правового государства должна быть (даже согласно нашей Конституции) реализация прав и интересов гражданина.

Что изменится для граждан, которые намерены приватизировать земельный участок, изменить его целевое назначение или решить какие-то другие вопросы по земле, если изменится распределение земельных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления: изменится место, куда они должны подать свое заявление? Земля будет распределяться по прозрачным правилам? Станут реальными те гарантии, которые прописаны в законодательстве (например, право на бесплатную приватизацию земли)? Средства, полученные от приватизации, будут гарантированно направлены на общественное благо, а не в карманы дельцов? Уменьшится коррупция в земельной сфере?

Очевидно, само по себе распределение полномочий не решит проблем, которые беспокоят граждан и касающихся их прав и законных интересов.

Выводы

При перераспределении полномочий в земельной сфере между органами государственной власти и местного самоуправления следует учитывать, что их изменение будет стоить существенных финансовых, организационных и административных затрат.

При принятии решений в земельной сфере следует соблюдать наследственность, т.е. не отрицать сделанные ранее полезные наработки без достаточной причины.

При принятии решений о распределении полномочий следует ставить во главе реализацию прав и интересов граждан, а не одни изменения.

Нельзя допускать, чтобы тема перераспределения полномочий и новые изменения в законодательстве использовались как средство для создания коррупционной среды и новых злоупотреблений.

Александр Поливодский, адвокат ЮФ «София»