Земельная реформа: время учиться на чужих ошибках

Как раз на следующий день после украинско-немецкого форума, посвященного обсуждению возможных последствий снятия моратория, который состоялся во время выставки AGRITECHNICA 2019 в Ганновере (ФРГ). Собственно, кроме временной близости и тематической направленности, общим для этих двух событий является то, что они вынесли размышления и дискуссии о введении полноценного рынка земли на качественно новый уровень, где опыт других стран нужно анализировать уже с большей тщательностью.

В частности, одним из участников форума в Ганновере был Андреас Тиц, немецкий ученый и сотрудник института имени Тюнена в Брауншвайге, известный своими исследованиями изменений в структуре собственности сельскохозяйственных предприятий в Восточной Германии, бывшей стране социалистического лагеря. Результаты его исследований недавно наделали шума в немецкой прессе, ведь оказалось, что в пяти бундесземлях Восточной Германии мажоритарными владельцами в каждом третьем сельскохозяйственном предприятии являются неместные, надрегиональные инвесторы (в основном западногерманские). Путем участия в капитале сельскохозяйственных предприятий эти инвесторы косвенно владеют тысячами гектаров земли, находящихся в обработке данных предприятий. В условиях низкой учетной ставки Европейского Центробанка и неопределенности финансовых рынков в ЕС интерес к аграрному сектору со стороны внешних инвесторов — а это компании из фармацевтической, энергетической, деревообрабатывающей, банковской и других сфер — обусловлен в первую очередь привлекательностью сельскохозяйственной земли как актива.

Деятельность внешних инвесторов уже привела к тому, что цены на земли сельхозназначения в Восточной Германии с 2007 года выросли втрое (для сравнения, в Западной Германии — вдвое). Кроме того, большинство инвесторов использует «лазейки» в законодательстве, например, экономит на уплате налога на приобретение земли (есть такой налог в Германии), ведь согласно немецкому законодательству данный налог инвестором не уплачивается, если у него в собственности находится не более 95% акций предприятия. Это вызывает в обществе много вопросов относительно справедливости распределения и равного доступа на рынок. В то же время у контролирующих органов официально «связаны руки».

Еще больше вопросов относительно справедливости правил игры на рынке земли возникает в других странах Восточной Европы, где у контролирующих органов «руки связаны», так сказать, неофициально, под влиянием коррумпированных элит. Недавнее исследование журнала New York Times выявило, что в таких странах, как Чехия, Венгрия, Словакия и Болгария приближенные к правящим верхушкам люди (далеко не все из них аграрии, кстати) получили тысячи гектаров сельхозугодий через непрозрачные механизмы распределения, например, недопущение к аукционам потенциальных покупателей или недостаточное информирование со стороны государства об условиях приватизации и продажи земель. Подобные проблемы наблюдаются и в Румынии.

При этом ограничение «столько-то земли в одни руки» в указанных странах не столь уж и непреодолимое, как любят об этом рассказывать определенные «эксперты», и очень часто оно не действует именно из-за неспособности/нежелания государства осуществлять соответствующие мероприятия по контролю. Интересно, что по мнению как и пулитцеровского лауреата-автора данной статьи в New York Times, так и большого круга экспертов, для «дельцов» основным мотивом скупки земель в странах Восточной Европы есть не что иное, как возможность получать выгоду от миллионных дотаций в рамках Единой аграрной политики ЕС, где, как известно, дотации выплачиваются на гектар земли в обработке.

Вышеприведенные примеры в первую очередь апеллируют к институциональной способности государства по обеспечению равных правил игры на рынке. Как видим, проблемы возникают даже в странах, где правовая система считается, как минимум, не слабее, чем в Украине. По моему глубокому убеждению, успех земельной реформы в Украине в целом будет зависеть от того, сможет ли государство обеспечить равные правила игры на рынке сельхозземель. Об этом прямо свидетельствуют результаты исследований, которые я имел возможность представить во время подиумной дискуссии на вышеупомянутом мероприятии в рамках выставки AGRITECHNICA 2019. Однако об этом — в моих следующих публикациях по теме.

Сейчас же, учитывая сказанное, считаю, что при подготовке ко второму чтению законопроекта №2178-10 на обсуждение необходимо вынести в частности следующие тезисы и вопросы:

— Во время мероприятия в Ганновере от украинских участников прозвучала новость, что процесс оцифровки и внесения в кадастр земель государственной собственности продвигается рекордными темпами, и эта работа будет завершена не позднее середины лета 2020 г., а то и раньше. В целом похвально, но это свидетельствует также о том, что в процессе реформы продаже земель госсобственности уделяется не меньше внимания, чем предоставлению возможности частным владельцам, то есть пайщикам, свободно распоряжаться своими правами. При таких обстоятельствах, каким образом государство планирует обеспечить, чтобы продажа земель государственной собственности происходила по максимально выгодным для государства ценам? Возможно, есть смысл подождать с продажей государственной земли, пока рынок частной земли не сформирует адекватную цену?

— Каким образом государство сможет обеспечить прозрачность продажи земель государственной собственности (на уровне ОТО) в части определения конечного бенефициара, особенно учитывая задекларированные ограничения по площади владения землей «в одни руки»?

— Почти взаимоисключающее: предложенное законопроектом ограничение «в одни руки» на уровне 210 тыс. га вообще непонятно не только с точки зрения расчетов, которые были положены в его основу, но и смысловой нагрузки. Если целью этой регуляции является предотвращение возникновения отрицательного эффекта масштаба у сельхозпроизводителей на определенной стадии функционирования рынка, то откуда известно, что эта стадия наступит при владении 210 тыс. га? Кроме того, при отрицательном эффекте масштаба, что будет мешать предприятиям арендовать землю, которой «не хватает»? Почему это обязательно должно быть право собственности на землю? А учитывая приведенный европейский опыт, какой смысл в ограничении собственности «в одни руки», если оно с одной стороны искусственно ограничивает конкуренцию на рынке, а с другой — повышает коррупционные риски?

— И наконец, каким образом будут построены система государственной поддержки и система налогообложения аграрного сектора в условиях полноценного рынка земли (в кратко-, средне- и долгосрочной перспективах), чтобы не возникало искусственных стимулов для монополизации рынка?

Тарас Гагалюк, старший научный сотрудник ІАМО (Германия), член Экспертного совета УКАБ