Такой долгожданный Закон «Об обороте земель»: замечания и комментарии к з/п № 5535 (часть 1)

Искусство законотворчества

Процесс принятия закона долгий и трудный: после окончания работы над законопроектом он проходит через фильтр различных структур и попадает в парламент для принятия. За все это время в з/п вносится огромное количество поправок. Последний этап, голосование в парламенте, — естественно, самый ответственный: количество депутатских ЗА и ПРОТИВ — это и есть окончательный вердикт многомесячной (если не многогодичной) работе группы единомышленников.

В грузинском языке используется термин, дословный перевод которого звучит как «законотворчество» (каноншемо (q) медеба, q — англ.). На самом деле так и есть: законы должны быть компактны по размеру, но объемны по содержанию, прозрачны и понятны, реальны и написаны красивым литературным языком. Если на полотно живописи может отсутствовать какой-то конкретный цвет и от этого оно не потеряет статус шедевра (один из них вообще написан одним-единственным цветом), то в законе должно быть изобилие умело подобранных красок.

«Страсти» по Закону «Об обороте земель»

Итак, опубликован з/п № 5535. Сама цифра ни о чем не говорит, это лишь порядковый номер зарегистрированных в ВРУ документов, а вот самого закона Украина, затаив дыхание, ждет более 15 лет.   

Такое ожидание упомянутого з/п обусловлено Земельным кодексом Украины, согласно которому, «до вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, но не ранее 1 января 2016 года, не допускаются: купля-продажа, отчуждение и изменение целевого назначения земельных участков» (переходные положения, раздел 10, п. 15). К сожалению, после истечения указанной даты мораторий был продлен уже дважды.

Нельзя обойти стороной тот факт, что Кабинет министров сам не смог выполнить задание, данное ВР, и представить проект этого закона к 1 марта 2016 года (т.е. год тому назад!), не выполнил обещанного и глава аграриев: «…до конца года во втором чтении закон должен быть проголосован» «Глава Минагропрод рассчитывает, что закон об обороте земель сельхозназначения будет принят до конца года, unian.net, 14.07.2016 г.).

Правительство Украины (2001 г.) и Верховная Рада III созыва оставили стране проблему, которую не удалось решить за столь длительный период. Необходимо избавиться от такой неопределенности, заложить основы цивилизованного земельного рынка, и последняя надежда возлагается именно на этот закон.

Парадокс, но факт: параллельно действию моратория права собственников на собственность гарантированы как Конституцией Украины, так и разными законами и законодательными актами.

Вот чем обусловлена жизненно важная роль этого закона.

Замечания и комментарии по з/п № 5535

Это третий вариант з/п «Об обороте земель», с которыми я ознакомился, и скажу сразу, что представленный проект неудобно сравнить с двумя другими, это было бы крайне неуважительно к авторам (А. Мушак, С. Хлань, П. Ризаненко): они провели кропотливую работу и потрудились на славу — рассмотрено множество аспектов земельных отношений, а также представлены нужные поправки к действующим законам/законодательным актам, что, естественно, позитивный фактор.

Каждый законопроект, каким бы усовершенствованным он на начальном этапе ни был, обречен на множество замечаний и поправок, к чему их авторы должны быть готовы.

При огромном уважении и к читателям, и к авторам постараюсь представить мои замечания и рекомендации.

1) К «Основным понятиям» добавить: «Публичные торги-аукционы, проведенные на всеобщей конкурсной основе, с одновременным использованием как его традиционной формы, так и электронной».

В некоторых статьях з/п упоминается лишь электронная форма земельных торгов (см. поправки к ст. 5, 7, 9, 10, 13, 20, 21, 82, 132, 134, 135 и т. д.), в некоторых — предлагается проведение аукционов, при этом не конкретизируется сама форма — традиционная или электронная (см. поправки к ст. 135.1, 136, 137, 138, 139), а вот в поправке к ст. 134 встречаются обе формы. Если вся эта разница не обусловлена какой-то стратегической задумкой авторов, то они явно запутались в терминах (см. мою статью «Раз, два, три… продано!», latifundist.com, 29.08.2016 г.).

2) Авторы з/п с самого начала поясняют, что «действие настоящего Закона не распространяется на земельные участки для ведения личного крестьянского хозяйства».

Когда читатель с самого начала предупрежден об отсутствии конкретной темы, это комфортно для него, но у меня этот факт оставил острое чувство незавершенности. Учитывая объективную реальность, сомневаюсь, что в ближайшем будущем будет принят другой закон исключительно по этим землям, т.е. существующие проблемы в личном крестьянском хозяйстве так и останутся нерешенными. Закон «Об обороте земель» настолько долгожданный, что он должен быть универсальным, затрагивать все земли сельскохозяйственного назначения.

Так что отсутствие земель ЛКХ в з/п — явный минус.

3) «Статья 1. Основные понятия».

- Даны пояснения терминов об отчуждении земельного участка и перехода прав собственности. В таком случае вместе с правами переходят и все обременения. Учитывая сказанное, целесообразно в тексте внести поправку: «право собственности вместе с обременениями», а далее по тексту.

- «Равноценные земельные участки» — согласно з/п, таковыми признаны те участки, в нормативно денежной оценке которых разница составляет 10 %. Эта цифра от стоимости участка ценой $10 000 = $1000, а от $150 000 = $15 000. Государство не должно вмешиваться в отношения сторон, они сами разберутся с соотношением цен собственных участков, это лишь может спровоцировать фиктивные данные, а может, и договора.

Целесообразнее было бы понятие «равноценные земельные участки» исключить.

4) «Статья 3» — вместо «физические лица» записать «граждане Украины».

Сегодня, согласно действующей Конституции Украины и ЗКУ, собственниками земель сельскохозяйственного назначения признаются исключительно граждане Украины. 

5) У авторов з/п в разделе ІV «Заключительные и переходные положения» богатая палитра дат, анализ которых предложу чуть позже, но на одной из них непременно стоит заострить особое внимание: «Иностранцы, лица без гражданства могут приобретать в собственность земельные участки сельскохозяйственного назначения с 1 января 2030 года».

Здесь два интересных момента:

1. разрешение иностранцам приобрести земли сельскохозяйственного назначения;
2. дата на перспективу в 13 лет.

Решение первого вопроса — чисто политическая воля самого украинского государства, и тут я воздержусь от каких-либо рекомендаций. А вот что касается второго вопроса, это такая же мина замедленного действия, как и мораторий.

Удивляет одно: украинские законодатели, принявшие трудное наследство, не знающие/не желающие что-то делать с запуском цивилизованного земельного рынка, мораторием и паевыми землями, уже сами в наследство будущему поколению оставляют обязанность государства продать земли иностранным гражданам. Если это можно/нужно сделать в будущем, то почему не сейчас, зачем откладывать на 13 лет? Не будут ли потомки удивленно пожимать плечами: почему сами не продали, а мы должны? Не хочется на себя брать то, что можно оставить на будущее? А что, если будущие граждане Украины окажутся против? Авторы проекта своим императивным требованием будущим коллегам и выбора не оставляют — «с 1 января 2030 года».

На этот раз закончим обсуждение этого важнейшего з/п, остальные замечания — в следующих публикациях.

Послесловие

Факт остается фактом — после календарного финиша действия моратория (01.01.2016 г.) он был продлен еще два раза. Мне трудно понять, к чему это приписать — к неумению или нежеланию законодателей решить существующие проблемы в земельном законодательстве. Чтобы не навлечь на себя их критику — «можем, но не хотим» или наоборот, пользуюсь обоими терминами. Хотя, увы, итог в любом случае одинаковый. 

Мне было бы интересно выслушать мнение авторов вот по какому вопросу: нынешнему правительству и ВР Украины никак не удается достичь единогласия по вопросу запуска рынка земель сельскохозяйственного назначения даже для украинских граждан, и мораторий был продлен. На фоне этого насколько им кажется реальным одобрение з/п народом избранников? Правда, з/п никто не собирается отзывать («В БПП отказываются отзывать законопроект «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», interfax.com.ua,18.12.2016 г.), но вряд ли это заставит парламентариев голосовать ЗА.

Я уверен, что законопроект в таком виде не будет принят: кроме вышеуказанных замечаний, он лишен реальности, а восприятие реальности и является одним из факторов успеха в области законотворчества. 

Продолжение следует…

Кахабер Карели, доктор экономических наук, эксперт по земельным вопросам Грузия/Украина