Довольно неплохие результаты добровольного объединения общин всего за неполный год, с момента принятия соответствующих нормативных актов, вскрыли ряд недостатков в процессе принятия решений, как территориальными общинами так и правительством.

И те 159 общин по состоянию на ноябрь прошлого года, как и новые 10, которые возникли в конце марта этого — далеко не весь потенциал, который мог бы быть задействован на пути к реализации реформы административно-территориального устройства.

Прежде всего, нужно отметить, что политики так хотели прийти к успеху, что перешли черту, где положительные последствия объединения превращаются в явления, которые могут компрометировать реформу. Ведь, что было движущей силой принятия решения об объединении — обещания получения дополнительных ресурсов объединенной территориальной общиной и сопутствующих им расходных полномочий. Обещания, которые часто не соответствовали как законодательству, так и холодным бюджетным расчетам. А существующее законодательство утверждает, что статус города областного значения или района получает статус объединенной территориальной общины (ОТО), которая создана согласно Перспективному плану формирования состоятельных общин.

Но сам план должен формироваться строго по методике, утвержденной правительством, которая не оставляет много вариантов создания новой карты административно-территориального устройства. Зато дает определенные гарантии того, что новообразованные общины будут действительно способны вытянуть весь набор дополнительных полномочий, которые сваливаются на бывшие сельские и поселковые, городские советы. Ведь те дополнительные 60% налога на доходы физических лиц в бюджет закрепляются не как подарок, а как ресурс для финансирования дошкольного образования, культуры, спорта, программ социальной помощи и дофинансирование среднего образования, медицины, ведь образовательной и медицинской субвенций, переданных из государственного бюджета, не достаточно для содержания образовательных и медицинских учреждений.

Но методика методикой, а желание выйти из-под навязчивой опеки районных государственных администраций таки перевесило. А чтобы нормы не донимали, Перспективные планы корректировались по факту создания самих ОТО. Правда в некоторых областях и самих требований к методике при формировании Перспективного плана не особенно придерживались. Как следствие, из 159 общин около трети имеют сомнительную способность для выполнения поставленных перед ними задач. И очевидно, в отношении многих из них стоит вопрос о переквалификации их статуса. Фактически возврат полномочий и ресурсов, которые соответствуют городам районного значения, сельским, поселковым общинам.

С другой стороны, очень много общин не было создано из-за того, что не все сельские советы из перспективной общины были готовы к объединению вокруг центра экономической активности, как правило, городка. А некоторые откровенно шантажировали руководителей этой центральной общины, требуя для себя привилегий. И получалось так — 9 из 10 хотят объединяться, а одна против – и процесс остановился, ведь обещанных финансовых привилегий такая объединенная община законным способом не получит. Хотя учитывая ресурсные, кадровые и инфраструктурные возможности, она, как правило, могла бы быть вполне готовой к выполнению полномочий.

Преодолеть этот барьер до планомерного процесса формирования дееспособных общин призван законопроект № 4772, названный еще как законопроект «о масляном пятне» и сопутствующий ему законопроект № 4773, который касается внесения изменений в Бюджетный кодекс. Его суть такова — Перспективный план формируется так, как это определено методикой, без «белых пятен», то есть территорий, которые не охвачены будущим административно-территориальным устройством. И он остается ориентиром для оптимальной конфигурации общин. Но фактическое объединение может идти постепенно. Главное, чтобы на первом этапе в порядке, определенном законом, была образована критическая масса — объединились территориальные общины с общим количеством населения более половины от общего количества жителей, определенных в соответствии с Перспективным планом. Правда, есть деталь: объединение должно пройти вокруг центра, определенного этим Перспективным планом.

И вот этой новосозданной общине правительство может предоставить статус «способной» и наделить ее теми же ресурсами и полномочиями, что и ту, которая бы полностью вписывалась в очертания, определенные Перспективным планом. Кроме этого, после проведения такого объединительного процесса все последующие территориальные общины уже не объединяются с ОТО, а присоединяются к ней. То есть новые выборы в ОТО не проводятся. Зато проводятся дополнительные выборы депутатов совета ОТО в новых избирательных округах, количество которых определяется по формуле.

Таким образом, удастся уменьшить политическое влияние на процессы, сохранить Перспективный план от недобросовестной корректировки и уменьшить барьер для формирования способной общины.

Законопроект также учитывает искушение руководителей новообразованной общины отказать «залишенцям», которые, наконец, захотели присоединиться к ОТО. Ведь на новых, в основном бедных членов, придется делиться ресурсом. Поэтому законопроект предусматривает, что в случае, если совет объединенной общины откажет «блудным сыновьям», которые таки попросились к ней, то и Кабинет Министров может пересмотреть свое решение относительно предоставления статуса  ОТО, то есть снизить ее до уровня большого, но все же сельского совета. Постепенно присоединение новых членов заполнит весь перечень, определенный Перспективным планом.

Ускорит ли это процесс формирования новых общин — безусловно. Ведь по оценке прошлогодней объединительной кампании около двух сотен потенциальных общин не пошли на объединение как раз из-за того, что не все потенциальные члены таких объединений были готовы к такому решительному шагу. Теперь же пионеры не будут зависеть от тех, кто еще сомневается.

Какие шансы для прохождения законопроекта? Достаточно высокие, учитывая более двух десятков подписантов. Однако следует учитывать и действия новообразованной оппозиции, которая займет традиционную позицию — не дать шансов для правительства стать успешным. Ведь этот самый успех по их логике должен достаться только тем политическим силам, которые сейчас раскачивают государственную лодку, требуя перевыборов, наивно думая, что таким образом улучшат свое политическое положение. В конце концов, история в основном насмехается над теми политиками, которые пытаются остановить ее течение. А реформа децентрализации просто обречена на успех, о чем свидетельствует опыт всех стран, которые ее проводили.

И напоследок — почему «масляное пятно»? Капля масла, падая на поверхность ткани, постепенно доходит до ее краев. Главное, чтобы она была достаточно большой.

Юрий Ганущак, директор Института развития территорий, эксперт Реанимационного пакета реформ